Los Sistemas de Administración Financiera Gubernamental se han desarrollado
en las últimas décadas en función de la búsqueda de eficacia en la captación y
aplicación de los recursos públicos, con particular experiencia en los países
de América Latina.
En Cuba, como uno de los pasos más relevantes en el ordenamiento de las
finanzas públicas, se promulgó el Decreto-Ley No. 192, De la Administración
Financiera del Estado, en abril de 1999, para dar mayor organicidad y carácter
sistémico; en él se definen los sistemas que la integran e incluye el
Presupuestario, Tributario, Tesorería,
Crédito Público y Contabilidad Gubernamental.
El Sistema de Tesorería comprende el conjunto de
principios, normas, recursos, organismos y procedimientos que intervienen en el
proceso de recaudación y depósito de los recursos financieros, así como su canalización
hacia el pago de las obligaciones del Estado.
En los países latinoamericanos los sistemas de tesorería más empleados son: Fondo Unificado de Cuentas Corrientes y
Cuenta Única del Tesoro, los que con independencia de las diferencias que
existen entre ellos, pretenden garantizar principios de equidad y operatividad
en el financiamiento del gasto público, y limitar la dispersión de fondos a
partir del principio de unidad de caja.
A partir de la aplicación en Cuba de la experiencia del sistema de
tesorería de Cuenta Única del Tesoro se mantuvieron niveles de endeudamiento,
dificultades en la planificación de los ingresos y egresos en diferentes niveles
presupuestarios, identificando que el sistema financiero requiere
perfeccionamiento y se avanza en la aplicación de los principios del Fondo
Unificado de Cuentas Corrientes en el sistema de Tesorería.
Se requiere estudiar los métodos que eviten la inmovilización de recursos
financieros, correctos flujos de fondos, para lo cual la planificación de los
presupuestosde caja debe asumir el uso de las herramientas de la práctica
internacional.
En la actualización del modelo económico se destaca el papel del municipio
como eslabón de respuesta a las necesidades del desarrollo sostenible y
próspero que se proyecta, con visión de perfeccionamiento de todos los
elementos que coadyuven al mayor bienestar social; expresados en la
conceptualización del modelo y en el eje estratégico: Gobierno eficaz y
socialista e integración social, en los documentos emanados del VII Congreso
del Partido.
Con el actual desempeño económico de las regiones del país, durante los
últimos años existe alta disparidad en los resultados en los presupuestos
locales, marcando déficit sostenidos en las provincias de región centro-oriental,
y altos superávit en occidente y centro, fundamentalmente en la capital del
país.
Las insatisfacciones con la capacidad fiscal de los presupuestos locales es
tema de análisis frecuente entre diputados, directivos del sistema financiero y
gobiernos locales, planteándose propuestas de cambio, fundamentalmente vinculadas
por el lado del ingreso.
La asignación de recursos a los presupuestos locales actualmente comprende
tres formas:
a) la
asignación directa de ingresos cedidos del Presupuesto del Estado,
b) la
redistribución de ingresos del Presupuesto Central como ingresos participativos
c) la
nivelación de los déficits presupuestarios locales.
Los presupuestos, tanto nacional como en los niveles intermedios y de base
están estrechamente vinculados al cumplimiento de las funciones de la
Administración Pública, pues la movilización de los recursos financieros se
proyecta para el incremento de la eficiencia económica y la elevación del
bienestar de la población, incluyendo la garantía de la soberanía y seguridad.
Por ello consideramos trascendente el perfeccionamiento de los mecanismos
presupuestarios para alcanzar dichos objetivos en cada nivel.
Como resultado del estudio se llega a conclusiones que fundamentan la
necesidad del perfeccionamiento de los elementos de ingresos y gastos de los
presupuestos locales y de la operatoria de caja, que debe caracterizar la
gestión de los mismos, y se proponen modificaciones específicas en el cálculo
de participaciones de ingresos, moviendo tanto los ingresos cedidos como participativos.
Desarrollo
1. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LOS PRESUPUESTOS
LOCALES
1.1 Sobre los gobiernos locales
En la Constitución de la República, aprobada en 1976, la
institucionalización en Cuba establece cambios trascendentales, se realiza una
nueva división político-administrativa, se reorganizan los órganos de administración
estatal y surgen las Asambleas del Poder Popular.
En este proceso se precisan las facultades, funciones y atribuciones de las
instituciones, órganos y organismos que componen el conjunto de Organismos de
la Administración Central y los Órganos Judiciales. Así como la nueva división
político-administrativa reduce los niveles de dirección intermedia a dos:
provincia y municipio.
El Poder Popular está estructurado por delegados de pequeñas áreas,
denominadas circunscripciones, que en representación de sus electores componen
la Asamblea Municipal; integrándose la Asamblea Provincial, y la Asamblea
Nacional, con delegados que actualmente son electos desde la base.
Representando la Asamblea Nacional el máximo órgano de gobierno, con facultad
legislativa.
Corresponde a las diferentes instancias de los Órganos del Poder Popular la
aprobación de los planes de desarrollo económico y social y presupuestos, cuyas
funciones de control y ejecución se cumplen a través de los órganos administrativos.
1.2 Sobre la estructura de la Administración Financiera
en Cuba
La aprobación del Decreto-Ley 192 De la Administración Financiera del
Estado, de abril de 1999, tiene el papel principal rector de todos los
elementos que habían sido modificados en el sistema presupuestario. Debemos
destacar que en primer lugar ya con este Decreto-Ley, el sistema presupuestario
queda definido como parte integrante de la Administración Financiera, conjuntamente
con el Sistema Tributario, de Crédito Público, de Tesorería y de Contabilidad
Gubernamental.
La metodología para la elaboración de los presupuestos es única, garantizando
la correspondencia de las clasificaciones de ingresos y gastos en todo el
sistema presupuestario.
En julio de 1997 se introdujo, en consecuencia con la restructuración del
sistema bancario, el funcionamiento de los presupuestos bajo principios de
tesorería, novedad para el sistema presupuestario vigente, que operaba sus
cuentas de gastos con independencia de los ingresos obtenidos en los diferentes
presupuestos. De forma elemental quedó vinculado el proceso de otorgamiento de
financiamientos planificados a los diferentes operadores de gastos, en correspondencia
con la entrada a cuenta de los ingresos en cada presupuesto. Los gobiernos
locales mediante esta vinculación quedaron más impuestos de la necesidad de
cumplimiento de los aportes al presupuesto, así como de la estricta ejecución
del gasto.
A un año de introducirse estos mecanismos la valoración de los resultados
era positiva, mostrando la responsabilidad de los consejos de administración
del Poder Popular en la utilización y control de las asignaciones
presupuestarias, que permitió la determinación de las nuevas metas en la consolidación de la administración
financiera, tesorería y contabilidad gubernamental.
El proceso de perfeccionamiento de las relaciones financieras de los
órganos locales y el nivel central de gobierno conllevó con estos cambios a una
vinculación más directa de las posibilidades de gastos de los territorios al
esfuerzo por la recaudación de ingresos, con el objetivo de alcanzar una mayor
racionalidad de los gastos y estimulación al crecimiento de los ingresos a partir
de la eficiencia de los agentes económicos locales y nacionales ubicados en el
territorio.
1.3 Situación actual de los presupuestos locales
La composición del sistema presupuestario muestra un peso del 47 por ciento
de los gastos corrientes de la actividad presupuestada en los órganos locales
del poder popular en el año 2016, mientras la composición de los ingresos
presenta un peso del 28,7 por ciento de los mismos, siendo este un importante
criterio respecto al papel de los presupuestos locales.
Los órganos locales del poder popular cubren los principales servicios de
educación y salud, muy extendidos, al corresponder a la escolarización de niños
desde 5 a 14 años en el sistema básico de enseñanza primaria y secundaria en la
totalidad de la población, enseñanza pre-universitaria y politécnica.
De igual forma en el nivel municipal se garantiza el sistema de atención
primaria de salud, mediante el programa de médicos de la familia y policlínicos
y hospitales municipales, destacándose el programa materno-infantil, otros
servicios especializados de salud se realizan en hospitales y centros
provinciales.
El éxito alcanzado en escolarización, índices de mortalidad infantil y
esperanza de vida, reconocidos internacionalmente, confirman que la rectoría de
estos programas por parte del Gobierno Central y su ejecución en los órganos
locales del poder popular, es válida en
las condiciones actuales y futuras.
Una vez aprobados los ejes estratégicos para el Desarrollo Económico y
Social hasta el 2030, la extensión de procesos inversionistas no solo en los
servicios sociales, sino en función del desarrollo económico de los territorios,
conllevan a una mayor coordinación de las políticas centrales en las entidades
de subordinación nacional en el marco del territorio. Dichos programas son
también controlados por los órganos de administración local, que responden a
sus respectivas Asambleas Municipales y Provinciales por su cumplimiento.
Actualmente las inversiones ejecutadas en los niveles locales de
administración, excepto las empresariales, son financiadas por el Presupuesto
Central, aspecto que requiere ser actualizado al evaluar que el futuro rendimiento
de ellas corresponde a dicho nivel.
Los presupuestos provinciales cuentan con los recursos financieros que
provienen de la aplicación de la Ley Tributaria vigente, Ley 113, en las
entidades de administración de los órganos provinciales y municipales del poder
popular, los que se incrementan en los últimos años de forma limitada dadas las
restricciones materiales impuestas, así como el cambio del tipo impositivo del
Impuesto por la utilización de la fuerza de trabajo.
A partir del 2001 los presupuestos provinciales reciben además de los
Ingresos Cedidos, una participación en los ingresos recaudados en su territorio
por concepto de los demás Impuestos sobre Ventas no cedidos y por Impuesto
sobre Utilidades de las empresas nacionales, fijado con base a que se alcance
una cobertura del 30 por ciento de los gastos de la actividad presupuestada.Los
ingresos participativos representan el 9,3 por ciento de los ingresos totales
del Presupuesto del Estado para el año 2016, calculados en función de
incentivar en los gobiernos locales a la recaudación de los tributos de las
entidades nacionales que actualmente lacera los resultados de las provincias por
las diferentes estructuras económicas, lo que ha provocado en los últimos tres
años la inmovilización de recursos financieros en las provincias que obtienen superávit
relativamente alto.
Por otra parte, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto Ley 192, de
la Administración Financiera del Estado, para financiar los gastos
presupuestados que exceden el monto de ingresos en los presupuestos
provinciales deficitarios, se otorgan transferencias generales o de nivelación,
que en el 2016 ascienden a 324 millones de pesos.
En el año 2012 se aprueba la Ley 113 del Sistema Tributario, que
representó un importante cambio hacia la
integralidad del sistema tributario cubano, y para la modernización en función
de las condiciones de inserción internacionaly de ampliación de las formas de
gestión no estatal, procediendo una implementación gradual, que alcanza la
aplicación en el 2015 de un total de 22 impuestos, tasas y contribuciones. En
ella se establece una base impositiva más amplia que abarca incluso a las
personas naturales, y presupone un cambio en la estructura de ingresos directos
e indirectos.
De particular interés, para el tema que nos ocupa, es la gradual
disminución del impuesto por la utilización de la fuerza de trabajo, que en el
período 1996 a 2012, representó un
crecimiento en el peso de los ingresos totales
a favor de los presupuestos locales,
pasa en el año 2017 al tipo impositivo del 5 por ciento, para una marcada
pérdida de capacidad fiscal en los presupuestos locales, que debe compensar con
otras fuentes que se vinculen directamente a su gestión.
Por otra parte, el cambio en el impuesto sobre ventas, que modificó método
de facturación de precios minoristas con descuentos a precios mayoristas con
recargo, también modifica la estructura de los ingresos que se aportan por las
entidades de administración local, fundamentalmente por las empresas locales de
comercio y gastronomía.
A pesar de que el proceso de perfeccionamiento de las relaciones
financieras de los órganos locales y el nivel central de gobierno, conllevó a
una mejor vinculación de las posibilidades de gastos de los gobiernos locales
con su esfuerzo recaudatorio, la estimulación al crecimiento de los ingresos no
es suficientemente movilizadora de las reservas de eficiencia. Debemos entonces
analizar un grupo de limitaciones que expresan la necesidad del
perfeccionamiento de estas relaciones.
La proporcionalidad de los presupuestos locales mejoró, a partir de ser
fija la cobertura de gastos corrientes cubiertos con ingresos cedidos, pero no
es homogénea en todos los territorios, recrudecidos con los cambios en las
estructuras empresariales.
La comparación de la participación respecto a la disparidad del resultado
presupuestario se muestra en el Gráfico No. 2; en él se conjugan el por ciento
de superávit o déficit respecto a los ingresos participativos y por ciento de
ingresos participativos respecto a los gastos de la actividad presupuestada.
Hay que destacar que dicha situación está determinada por la parte de los
ingresos, pues el crecimiento de los gastos es similar para todas las
provincias, y se reconoce que existe una estrecha vinculación de las potencialidades
de ingresos con la base económica, fundamentalmente el peso del sector agropecuario
e industrial en la estructura económica de cada provincia, que mejoracon la
incorporación de los ingresos participativos, pero se mantiene la distancia
entre los resultados de la capital del país, los demás territorios y
marcadamente las provincias de la zona oriental, lo que ha sido señalado en
varios análisis de los gobiernos locales, en función de que se revalúen los
ingresos cedidos.
Resulta incongruente ante la actual planificación de los gastos de los
presupuestos locales, que en los últimos años crece por la aprobación de nuevas
políticas que incorporan gastos por subsidios a personas para la construcción o
reparación de viviendas, incrementos salariales a los trabajadores de salud,
modificaciones en precios y tarifas, y actividades que se transfieren de la
subordinación nacional a local.
También se limita la calidad de la planificación de los ingresos en el
órgano local, ya que las entidades empresariales subordinadas están sujetas en
sus planes económicos a determinadas exigencias del organismo rector
metodológico, que en ocasiones interfiere en los planes locales, y mucho más
por la problemática de aseguramientos en moneda libremente convertible, que
apoya el desarrollo territorial pero no siempre se ejecuta en total
coordinación.
Es en este aspecto, donde más se puede ilustrar la necesidad de una mejor
preparación técnica de los diferentes componentes de la administración local
que, además, se requiere en sentido general para lograr en todos los niveles de
gobierno la exitosa gestión en función de los objetivos de eficiencia y de
calidad en el servicio público.
Así mismo, aunque las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder
Popular participan y conocen de los planes de las entidades de otra subordinación
radicadas en su territorio, para la planificación de los ingresos no se trabaja
con la identificación real de los ingresos al presupuesto de dichas entidades,
los que son considerados integrando los presupuestos locales sujetos a
decisiones de otro nivel y sin disponer de la información necesaria. Esta
limitación debe resolverse con el perfeccionamiento de la planificación
territorial, fundamentalmente a través de los resortes de la planificación
financiera empresarial.
Con el método actual de asignación de ingresos participativos y
transferencias, puede resultar más beneficioso para una provincia o municipio
elaborar planes de ingresos poco tensos que durante la ejecución puedan
captarse o no, mientras ya está definido reciba una nivelación desde el
Presupuesto Central por el importe que resta para cubrir su nivel de gastos.
Para la solución de este problema se requiere la definición de métodos de
cálculo para el otorgamiento de las transferencias de forma que permitan o
contribuyan a presionar en la racionalidad del gasto y el incremento de los
ingresos en los diferentes componentes del sistema presupuestario.
2. Elementos que definen las bases de participación de
ingresos en los presupuestos
2.1 Principales conceptos
Los presupuestos pueden cubrir los gastos, con tres formas o fuentes de
financiación:
a) Impuestos:
según el diseño del sistema tributario: único o unitario, cuyos rendimientos
benefician a los diferentes niveles de administración; o diferenciado o
independiente por parte del gobierno central o demás niveles.
b) Transferencias:
se definen desde el nivel central con el objetivo de financiamiento de gasto,
específico o no, por ello se conocen como transferencias condicionadas o de
destino específico (cuando el nivel central especifica la forma en que será
gastado el fondo transferido), y transferencias generales cuando no se impone
restricción de uso.
c) Deuda:
solo aplicable al nivel central, puede ser con financiamiento interno o
externo.
En la política fiscal y concretamente en la actividad presupuestaria se
distinguen tres funciones:
a) Asignación:
referida a la provisión de bienes sociales.
b) Redistribución:
de ajuste a la distribución de la renta y la riqueza.
c) Estabilización:
acción para el control del crecimiento económico, el empleo y los precios.
Estas funciones se manifiestan en los diferentes niveles de administración
o gobierno, con un comportamiento más eficiente de la función de asignación en
los niveles locales respecto a la asignación cumplida desde el nivel central,
que está determinado por el acercamiento a las preferencias de los ciudadanos y
el mayor grado de participación y rendición de información existente en ese
nivel sobre los recursos empleados.
Por su parte, la función de redistribución debe ser cumplida por el nivel
central de gobierno como consecuencia de las dificultades de la movilidad de
los agentes gravados con los impuestos establecidos.
Tanto la función de redistribución como de estabilización deberán ser
cumplidas mediante coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para
resultar exitosas.
La redistribución de los recursos financieros se ejecuta mediante la
autorización de ingresos propios a los niveles sub-nacionales de gobierno, que
se manifiesta en la autorización de impuestos que además de recaudarse en dicho
nivel, han sido diseñados por el mismo.
También se realiza la redistribución mediante la cesión de impuestos
(impuestos cedidos), en los casos de diseño de la tributación por el nivel
central, con definición de lo que cede al gobierno local de lo recaudado, común
para los países unitarios, en estos impuestos el gobierno local se queda con
todo o parte de lo recaudado en su localidad por los impuestos establecidos por
el gobierno central.
Otra forma de redistribución se realiza mediante la participación en
impuestos (contenido de este trabajo) que son diseñados por el gobierno central
y que se establezca en la ley sea transferido parte de lo recaudado a los demás
niveles, se define como porcentual de los impuestos determinados a participar.
Para el establecimiento de impuestos participativos, se tendrá en cuenta la
combinación de las otras formas de redistribución, pues depende de lo que
resultara aprobado como impuestos propios y cedidos, dado que la participación
se ejecuta sobre los restantes impuestos recaudados por el nivel central.
En el libro “Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario”, el autor
Héctor Villegas señala como una de las soluciones al problema de la doble
imposición, la “coparticipación: este método (en su estado puro) consiste en
que la autoridad central se hace cargo de la recaudación y distribuye todo o
parte del producto entre las provincias, sobre la base de lo que a cada uno
corresponde por su contribución al fondo común”.
Los mecanismos de coparticipación pueden determinarse como coparticipación
sin uso específico o como fondos dirigidos con un destino condicionado,
comúnmente como Fondo para Viviendas, Vialidad, Desarrollo Regional, etc.
2.2 Algunas experiencias en mecanismos de participación
de impuestos
En países como China, Argentina, Venezuela, Brasil y México, con escalas
económicas altas, existe coparticipación de impuestos, determinados como por
ciento del total del impuesto central, que se reparten por la autoridad
nacional con base a lo recaudado en cada
localidad.
Estas coparticipaciones han ascendido hasta 40 y 48 por ciento de la
recaudación, siendo las negociaciones entre el nivel central y los gobiernos
regionales y provinciales las que conducen a la fijación del mismo, lo que
tiene un importante contenido político.
Otros países como Colombia, Perú, Nicaragua y España también muestran
regímenes de participación de ingresos entre los diferentes componentes del
sistema financiero, pero han perfeccionado también los esquemas de cesión de
impuestos, algunos de los cuales se han modificado por tanteo en
actualizaciones que transitaron por el método de prueba y error.
Para la redistribución del presupuesto, el criterio primario que en general
toman en cuenta los gobiernos es el tamaño de la población objeto de
financiación y muchas veces se acompaña de la evaluación de la situación de la
riqueza de la región.
En los apuntes de José Sevilla sobre Descentralización financiera y
estabilidad económica: algunas consideraciones sobre la experiencia española,
CEPAL 1996, se explica el proceso realizado en los primeros años de la
descentralización: “Atribuir a cada Comunidad Autónoma una participación en
ingresos de la administración central equivalente a su peso relativo en
términos de renta y/o de habitantes, después de descontar el importe de los
gastos correspondientes a las competencias que retenía la administración central”.
Otros esquemas más complejos de distribución, como el argentino, realizan
la distribución primaria del producto, entre el nivel central y local en
porcentajes equitativos (48,5 % nación y 48,5 % local) y una distribución
secundaria entre las provincias con base a varios criterios. Ejemplo: 65 % por
población, 25 % por brecha de desarrollo y 10 % con base a la densidad de su
población, asumiendo la necesidad de mayor gasto por dispersión de la
población.
En Cuba hasta el perfeccionamiento de la Administración Financiera, con la
aplicación del Decreto Ley 192, no se aplican redistribuciones por
participación, pues eran anteriormente manejados (Ley Orgánica del Presupuesto
del Estado) como ingresos propios, destinando el porciento necesario de los
impuestos centrales a los presupuestos locales hasta completar el importe de gastos
planificados.
En el documento de evaluación del desarrollo del Proyecto Regional CEPAL/
GTZ “Descentralización Fiscal en América Latina”, GrabielAghón, coordinador del
proyecto, señala sobre la aplicación de participación en Brasil: “(…) sobre la
base de propender al equilibrio regional se limitó la participación de algunos
estados… tema que suscita un gran debate (…) Si somos conscientes de que las
transferencias propician un esquema de relaciones de tipo principal – agente,
el reto para las autoridades será determinar los mecanismos de incentivos que
hagan que las entidades territoriales se comporten deuna manera acorde con los
objetivos nacionales que éstas promueven”
Dada la vocación incrementalista del gasto, tanto por la necesidad de mayor
satisfacción de las necesidades como por la elevación de los costos de las
producciones y servicios, la combinación de las fuentes de financiamiento en
los presupuestos subnacionales han variado, manteniendo las transferencias de
nivelación del presupuesto central a los presupuestos locales, en función del
equilibrio, con las políticas de cesión y participación de los ingresos
recaudados centrales.
Como se ha señalado, en Cuba actualmente se determinan los ingresos
participativos sobre la cobertura de gastos corrientes de la actividad
presupuestada con ingresos cedidos, y se establece en la ley anual, indicando
además la forma de participación que a su vez se otorgará por los presupuestos
provinciales a los municipios.
En la Ley No. 120 del Presupuesto del Estado para el año 2016, Capítulo V
Presupuestos Locales, se aprueba en los artículos 33 y 34, la participación de
ingresos a favor de los presupuestos locales y las transferencias.
Esta aprobación, junto a la actualización de la operatoria de los Presupuestos
Locales, Resolución No. 17 de 2016 del Ministerio de Finanzas y Precios,
facilitan que se disminuyan las operaciones financieras entre municipios y provincias,
pero mantienen las mismas condiciones de altos saldos de transferencias por
participaciones hacia los presupuestos provinciales y de los mismos hacia el
Presupuesto Central al aportar altas cifras de superávit, operaciones que
además implican gastos financieros que se pagan al sistema bancario según el
valor de las transacciones.
3. Propuesta de modificación de las bases de cálculo para
otorgar ingresos participativos a los presupuestos locales
En el diagnóstico realizado se muestra el análisis de la relación actual
entre los ingresos cedidos y gastos corrientes de la actividad presupuestada,
denominada como cobertura de gastos con ingresos cedidos, que nos
demuestra la necesidad de mantener la
aplicación de otras fuentes de financiación en los presupuestos locales, dado
que solo las provincias: La Habana, Cienfuegos, Matanzas y Pinar del Rio cubren
estos gastos con los ingresos cedidos, mientras en el resto del país no se
alcanza el 90 por ciento de cobertura, y las provincias Guantánamo, Granma, Las
Tunas y Camagüey tienen cobertura de 45 a 65 por ciento respectivamente.
Con la aplicación de transferencias de nivelación se puede obtener el
equilibrio de estos presupuestos, pero se coincide en que no debemos dejar la
financiación solo para cubrir los gastos, pues limitaría en extremo la liquidez
de operación en las provincias y municipios, por lo que se señala la necesidad
de dar continuidad al otorgamiento de ingresos participativos, que además
mantenga el interés de las autoridades locales por la recaudación de los
ingresos centrales.
Para la evaluación de propuestas se utilizan un conjunto de indicadores de
cada provincia, que se seleccionaron a partir de las experiencias analizadas
sobre los mecanismos de participación de impuestos, siendo estos:
a) Población
residente
b) Población
en edad laboral
c) Densidad
poblacional
d) Ingresos
cedidos
e) Gastos
de la actividad presupuestada
f)
Gasto per cápita
g) Cobertura
de gastos con ingresos cedidos
h) Salario
medio mensual
i)
Ingresos por impuestos sobre ingresos personales e
impuesto sobre la fuerza da trabajo por habitante de la población en edad
laboral
3.1 Propuesta sobre impuesto sobre ventas de materiales
de la construcción
Se hace necesario estudiar la operatoria de otorgamiento de subsidios a
personas con bajos ingresos para la adquisición de materiales de construcción
para la reparación o construcción de viviendas, con importantes cifras
planificadas y ejecutadas, en cumplimiento de la política aprobada. En los años
del 2012 al 2015, se ejecuta financiando mediante Transferencia de destino
específico a los presupuestos provinciales
en importe calculado como el 40 por ciento de lo recaudado por Impuesto
sobre Ventas minoristas de materiales de la construcción.
Para el año 2016 con la adecuación de esta política, se incrementa la
asignación al 51,5 % de lo recaudado, para un total de transferencia de 868
millones de pesos.
Según los mecanismos actuales, este recurso como impuesto del Presupuesto
Central, se recauda en los municipios mensualmente por las ventas realizadas en
las empresas minoristas locales, se colecta en la cuenta del Presupuesto
Central y al cierre del mes se determinan los importes a transferir: 51,5 % a
los presupuestos provinciales, 8,5 % a la reserva para este objetivo en el
Presupuesto Central y el 10 % restante como parte del total de recursos del
Presupuesto Central.
Se justifica por ello, incorporar como ingreso cedido el 51,5 % de los
impuestos recaudados por este concepto, en función de agilizar la entrega de
estos recursos a la población beneficiada, y eliminar la doble circulación de
recursos financieros entre el nivel provincial y central. (Ver Anexo No. 1)
Hasta la fecha los importes de este concepto de Impuesto sobre Ventas no se
disminuye al total de los Impuestos sobre Ventas para la aplicación de los por
cientos de participación en los impuestos centrales, por lo que representan una
duplicidad de asignación de 347 millones de pesos, que se elimina al pasar como
ingreso cedido este concepto.
Para la evaluación de las demás propuestas, los datos están ajustados tanto
en los ingresos cedidos, como en el importe de los impuestos sobre ventas del
Presupuesto Central que son base de cálculo para los ingresos participativos.
3.2 Propuesta de participación en función de cobertura de
gastos con ingresos cedidos, ajustada en gastos
Teniendo en cuenta que el actual método de otorgamiento de participaciones,
expuesto en el Capítulo II, ha dejado protegido el nivel de gastos, pues se
asegura el 30 por ciento del gasto aprobado mediante la financiación con el
porcentual establecido de la recaudación en la provincia del impuesto sobre
ventas y utilidades del Presupuesto Central, entonces se propone un nuevo
análisis para rectificar las
desviaciones del incremento del gasto.
Los gastos corrientes de la actividad presupuestada fueron calculados para
cada provincia con el gasto percápita país, que asciende a 1387 pesos por
habitante, que asignados por la población residente nos resulta muy favorecedor
para las provincias Holguín y La Habana, mientras desfavorece marcadamente a
Santiago de Cuba, Granma, Guantánamo y Camagüey. (Ver Anexo No. 2)
Esta información alerta sobre la necesidad de profundización en las
propuestas de presupuesto de los períodos futuros, para lo cual debe utilizarse
las herramientas aprobadas de normas unitarias de gastos en las principales
actividades presupuestadas.
Continuamos el análisis de la propuesta por la cobertura de gastos con
ingresos cedidos, con los gastos rectificados por el per cápita del país,
mejorando la cobertura en nueve provincias, entre 4 y 11 por ciento, se exceptúa
Isla de la Juventud que por su condición de municipio especial. Sin embargo, las variaciones de esta cobertura
mantienen a las provincias de la región oriental, desde Camagüey hasta
Guantánamo en coberturas muy bajas, entre 51 y 70.
Aplicada en esta propuesta la variante de cobertura que resultó para el
país, de un 80 por ciento, corresponde evaluar la asignación de participación
con el 20 por ciento, de lo cual obtenemos resultados presupuestarios peores
que recrudecen los importes de déficit en las provincias orientales y enuncia
nuevas provincias deficitarias en la región central: Sancti Spíritus y Ciego de
Ávila.
El resultado general de los presupuestos locales en esta variante se
deteriora a 888 millones de pesos, información que también alerta, no solo de
la anteriormente enunciada necesidad de profundizar en los gastos aprobados,
sino además en cuanto a las condiciones económicas locales, que pueden tener
una más baja eficiencia, pero que se ha señalado en varias ocasiones durante
los últimos años como afectaciones generadas por la forma estructural de la
actividad empresarial, en lo que se actúa por
la vía de la contribución territorial pero no es suficiente y marca la
necesidad de retomar la clasificación de ingresos, para promover los que
directamente tienen interactuación de las administraciones locales.
3.3 Propuesta de participación en base a la situación
económica territorial
Con lo señalado en el aspecto 3.2, se justifica buscar bases de
participación de ingresos más cercanas a la dimensión de la economía territorial,
pues a través de la participación en ingresos del Presupuesto Central se
promueve a la actuación más eficiente de las entidades no subordinadas al
gobierno local, no solo por la motivación de los directivos para incrementar
fuentes de ingresos al presupuesto local sino también por el interés de la
población de mejorar en sus condiciones individuales de ingreso y en las
condiciones de vida a las que accede en la comunidad donde trabaja.
Entre los indicadores líderes para mediciones de este tipo está el Valor
Agregado de las entidades del territorio, que debemos señalar fue considerado
no aplicar por las limitaciones de su reporte a salida empresarial, que
interrumpe el objetivo de un medidor para el nivel municipal, ya que mostrado
en el presente trabajo en el nivel provincial, las bases de cálculo deben ser
de posible aplicación en las relaciones de la provincia con los municipios.
Asumimos otros análisis que exponen los ingresos de los trabajadores,
mediante el indicador salario medio mensual, que fue desechado por su
coincidente expresión de diferenciación negativa en las provincias del país,
dado que resultaría similar a las otras evaluaciones realizadas en el punto
3.2.
Se propone un nuevo indicador que caracterice las rentas de los empleados,
calculado a partir de los importes del impuesto por la utilización de la fuerza
de trabajo, adicionando los importes de impuestos sobre los ingresos personales,
los que relacionamos con la población en edad laboral, datos disponibles en el
nivel provincial y municipal. (Ver Anexo No. 3).
El indicador propuesto, impuestos a la renta personal de la población en
edad laboral, resultó para el país 602 pesos, ubicando las mejores condiciones
de la economía en La Habana, Villa Clara y Cienfuegos, como se muestra:
|
Provincias |
Impuesto a la
renta/ PEL (Pesos) |
Por ciento de
relación/ media |
|
Pinar del Rio |
678 |
113 |
|
Artemisa |
482 |
80 |
|
La Habana |
865 |
144 |
|
Mayabeque |
610 |
101 |
|
Matanzas |
672 |
112 |
|
Villa Clara |
722 |
120 |
|
Cienfuegos |
716 |
119 |
|
Sancti Spíritus |
677 |
112 |
|
Ciego de Ávila |
600 |
100 |
|
Camagüey |
531 |
88 |
|
Las Tunas |
430 |
71 |
|
Holguín |
475 |
79 |
|
Granma |
416 |
69 |
|
Santiago de Cuba |
403 |
67 |
|
Guantánamo |
380 |
63 |
|
Isla de la Juventud |
536 |
89 |
Con este resultado se procedió a clasificar por rangos las desviaciones
para establecer las asignaciones como por cientos de la recaudación en función
de otorgar mayor participación a las provincias en desventaja y minimizar las
asignaciones a las provincias con ventajas extremas, sin renunciar a que
reciban participación.
Los rangos se proponen en variantes para evaluar la que satisfaga mejor en
cuanto a los principios de mejorar a los presupuestos deficitarios y no
inmovilizar altos importes de superávit generados por ingresos participativos,
como se detalla:
|
|
% Participación |
||
|
Rango |
Variante A |
Variante B |
Variante C |
|
Hasta 60 % |
100 |
100 |
100 |
|
60 - 70 % |
100 |
100 |
100 |
|
70 - 80 % |
90 |
90 |
80 |
|
80 - 90 % |
80 |
80 |
60 |
|
90- 100 % |
70 |
70 |
40 |
|
100-105 % |
50 |
60 |
30 |
|
105-110 % |
30 |
50 |
20 |
|
110- 115% |
10 |
30 |
5 |
|
115- 120% |
5 |
10 |
1 |
|
+ 120 % |
1 |
5 |
0,5 |
Ejecutada la actualización de las bases de importes de los impuestos
centrales objeto de participación, se aplicaron estos porcientos para
modular los niveles que alcanzaría de
resultado presupuestario cada provincia. (Ver Anexo No. 4)
Se selecciona la Variante de porcentuales C, por alcanzar la menor
movilidad de recursos entre el presupuestos, al obtenerse como ingresos
participativos totales 3 520 millones de
pesos y un resultado conjunto de todos los presupuestos provinciales de
1244 millones de pesos, manteniendo tres
provincias resultados deficitarios: Guantánamo, Granma y Camagüey, a pesar de
asignar porcientos de participación superiores a los actuales, mientras Las
Tunas y Santiago de Cuba pasan de déficit planificado actual a superávit.
El aspecto negativo de esta propuesta se manifiesta en que las provincias
Sancti Spíritus y Villa Clara pasan de una situación actual de superávit a déficit, lo que se propone sea ajustado
siguiendo la premisa de asignar puntualmente una participación similar a la
actual, que es práctica en la implementación de bases de participación, para un
tránsito gradual.
Con esta propuesta se disminuye en la doble circulación entre presupuestos
de las cifras de 2 760 millones de pesos, al disminuir los ingresos
participativos en 1276 millones de pesos y los superávit provinciales en 1484
millones de pesos.
Conclusiones
1. El
actual método de participación con base a la cobertura de gastos con ingresos
cedidos, inmoviliza recursos en varias provincias del país que tienen mejor
base económica.
2. Los
presupuestos locales mantienen la necesidad de financiamiento con otras fuentes
pues no alcanzan cubrir sus gastos con sus ingresos cedidos.
3. La
fuente de financiamiento de Transferencia de nivelación no puede resolver toda
la necesidad de recursos de los presupuestos locales.
4. Mantener
el otorgamiento a los presupuestos locales de ingresos por participación en la
recaudación del Presupuesto Central es factible.
5. La
opción para erradicar el doble tránsito de los recursos que se captan por
impuesto sobre ventas de materiales de la construcción es otorgar este ingreso
como cedido, en el por ciento que corresponde como gasto en el presupuesto
local, manteniendo en el Presupuesto Central el resto de lo recaudado.
6. La
asignación como ingreso cedido de parte del impuesto sobre ventas de la
materiales de la construcción agiliza el otorgamiento de subsidios a la
población.
7. El
indicador impuesto a la renta sobre la población en edad laboral caracteriza la
dimensión económica de cada municipio y provincia.
8. Distribuir
los ingresos participativos con base al impuesto a la renta sobre la población
en edad laboral satisface mejor la capacidad fiscal de los presupuestos
locales.
Recomendaciones
1. Proponer
al Ministerio de Finanzas y Precios la aprobación de clasificar como ingreso
cedido la parte del impuesto sobre ventas de materiales de construcción que
constituye gasto del presupuesto local.
2. Incorporar
en los análisis que se realizan de ejecución y planificación del gasto
corriente de la actividad presupuestada el gasto percápita y profundizar en la
aplicación de las normas de gastos.
3. Proponer
al Ministerio de Finanzas y Precios la actualización de la base de participación
de los presupuestos locales en los ingresos del Presupuesto Central.
4. Proponer
al Ministerio de Finanzas y Precios someta a evaluación el uso de la relación
de impuestos por utilización de fuerza de trabajo y sobre los ingresos
personales respecto a la población en edad laboral como indicador de la
dimensión económica del territorio, para distribuir los ingresos participativos
en función del mismo.
Bibliografía
Asamblea
Nacional del Poder Popular. Ley No. 113 Del Sistema Tributario. La Habana: Gaceta
Oficial. 2012
Asamblea
Nacional del Poder Popular. Ley No. 120 Del Presupuesto del Estado para el año
2016. La Habana: Gaceta Oficial. 2015
Asensio,
Miguel Angel: Descentralización, Autonomía Financiera e Instituciones en la
Reforma del Federalismo Fiscal Argentino. Revista universitaria Santa Fe,
Argentina, Estudios Sociales No. 19, año 2000.
Belaunde
Guinassi, Manuel: Prontuario de la Legislación Financiera del Perú. PERU.
Facultad de Derecho, Universidad Católica del Perú, 106P
CEPAL-GTZ.
(Proyecto). Descentralización Fiscal:
Marco Conceptual. Folleto: Serie Política Fiscal No. 44.
CEPAL-GTZ.
(Proyecto). Descentralización Fiscal en
América Latina: El Caso Argentino. Folleto: Serie Política Fiscal No. 45.
CEPAL-GTZ.
(Proyecto). Descentralización Fiscal en
América Latina: El Caso Colombiano. Folleto: Serie Política Fiscal No. 49.
CEPAL-GTZ.
(Proyecto). Descentralización Fiscal en
América Latina: Balance, Retos y Perspectivas. 1996.
CEPAL
VIII Seminario Regional de Política Fiscal. Descentralización Financiera y
Estabilidad Económica: Algunas Consideraciones sobre la Experiencia
Española.1996
CEPAL
Serie Política Fiscal 77. Impacto Distributivo de Presupuesto Público: Aspecto
Metodológico. CEPAL-PNUD Santiago de Chile 1996
CEPAL-
ILPES. Panorama de la Gestión Pública en América Latina: En la hora de la
Igualdad. Instituto Latino Americano y del Caribe de Planificación Económica
Social. Editora Naciones Unidas. Santiago de Chile. 2012.
Consejo
de Estado. Decreto Ley No. 192 Sobre la Administración Financiera del Estado.
La Habana, Cuba: Ministerio de Finanzas y Precios. 1999.
del Toro
Ríos, J.C., y otros. Administración Financiera del Estado Cubano. La Habana,
Cuba: CECOFIS. 2003.
Héctor B.
Villegas. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. 7ma. Córdoba,
Argentina: Editora Depalma, Buenos Aires. 2001. 903P
Las
Heras, J.M. Administración Financiera. Un enfoque sistémico. Argentina. 1995
Ministerio
de Finanzas y Precios. Folleto Análisis Temático Los Presupuestos en América
Latina y España. Centro de Documentación. Ministerio de Finanzas y Precios.
1999
Ministerio
de Finanzas y Precios. Liquidación del Presupuesto del Estado 2013. La Habana,
Cuba: Ministerio de Finanzas y Precios. 2014
Ministerio
de Finanzas y Precios. Liquidación del Presupuesto del Estado 2014. La Habana,
Cuba: Ministerio de Finanzas y Precios. 2015
Ministerio
de Finanzas y Precios. Anteproyecto de Presupuesto del Estado 2016. La Habana,
Cuba: Ministerio de Finanzas y Precios. 2015.
Ministerio
de Justicia. Constitución de la República de Cuba. Gaceta Oficial de la
República de Cuba. 2003.
Nuñez
Miñana, Horacio. Finanzas Públicas. 2da. Argentina. Ediciones Macchi.406P.
Oficina
Nacional de Estadística e Información. Anuario Estadístico de Cuba 2013. La
Habana, Cuba: ONEI.2014. 439P
Partido
Comunista de Cuba. VI Congreso del Partido Comunista de Cuba. Lineamientos de
la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. 2011.
Partido
Comunista de Cuba. Conceptualización del Modelo Económico y Social Cubano de
Desarrollo Socialista. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta
2030: Propuesta de Visión de la Nación, Ejes y Sectores Estratégicos. VII
Congreso del PCC. 2016.
Revista
Internacional de Presupuesto Público No. 84 Año XLII. Editora ASIP.
Marzo/abril/2014. Mejorando las relaciones fiscales federales para un México
más fuerte. Argentina.P113-183 Aida Caldera Sánchez.
Revista
Internacional de Presupuesto Público No. 71 Año XXXVII.. Editora ASIP. Nov/dic
2009. Elementos políticos, económicos, técnicos y operativos para general
capacidad de gobierno que garantice resultados en las políticas públicas en
España. Argentina. P69-91 Luis Espada Moncalvillo.
Revista
Internacional de Presupuesto Público No. 70 Año XXXVII. Editora ASIP.
Julio/Agosto/2009. La Política Fiscal en Tiempo de Crisis, una reflexión
preliminar desde América Latina y el Caribe CEPAL Naciones Unidas. P 9-32.
Fecha de aceptación: 15 de enero de 2017 Fecha de publicación: 31 de marzo de 2017
Anexos
|
Anexo
No. 1 Propuesta I. Descuento a la base de participación del 51,5 % de
Impuesto a ventas de Materiales de la Construcción |
||||||
|
Provincia |
Impuesto sobre Utilidades (MMP) |
Impuesto sobre Ventas (MMP) |
51,5% Imp Venta Materiales Const (MMP) |
Impuesto sobre venta descontado el 51,5%
(MMP) |
% parti- cipación 2016 |
Ingresos participa-tivos calculados |
|
Pinar del Rio |
58,7 |
542,7 |
53,8 |
488,9 |
43,6 |
238,7 |
|
Artemisa |
35,4 |
394,8 |
41,9 |
352,9 |
45,8 |
177,8 |
|
La Habana |
2207,3 |
1858,0 |
145,0 |
1712,9 |
20,6 |
806,9 |
|
Mayabeque |
47,1 |
304,5 |
29,3 |
275,2 |
41,3 |
133,1 |
|
Matanzas |
90,9 |
544,6 |
51,2 |
493,4 |
41,7 |
243,4 |
|
Villa Clara |
93,9 |
831,9 |
98,3 |
733,7 |
34,9 |
288,9 |
|
Cienfuegos |
55,1 |
416,3 |
38,5 |
377,8 |
36,1 |
156,1 |
|
Sancti Spíritus |
37,7 |
398,2 |
41,2 |
357,0 |
48,3 |
190,7 |
|
Ciego de Ávila |
51,0 |
372,3 |
34,5 |
337,8 |
40,2 |
156,1 |
|
Camagüey |
44,5 |
594,2 |
52,7 |
541,5 |
54,8 |
320,8 |
|
Las Tunas |
28,5 |
382,0 |
36,0 |
346,0 |
56,4 |
211,3 |
|
Holguín |
116,5 |
765,5 |
65,4 |
700,0 |
48,0 |
391,8 |
|
Granma |
40,8 |
521,2 |
43,3 |
477,9 |
70,0 |
363,0 |
|
Santiago de Cuba |
88,6 |
790,8 |
103,6 |
687,2 |
58,1 |
450,6 |
|
Guantánamo |
22,2 |
324,5 |
30,2 |
294,4 |
72,9 |
230,7 |
|
Isla de la Juventud |
7,9 |
78,2 |
3,5 |
74,8 |
51,8 |
42,8 |
|
Total |
3026,1 |
9119,7 |
868,4 |
8251,3 |
39,0 |
4402,9 |
Anexo No. 3 Propuesta de importe promedio de aportes
por Impuesto sobre la fuerza de trabajo y sobre ingresos personales de la
población en edad laboral (PEL), denominada como Cálculo del Impuesto a renta
sobre la población en edad laboral. |
||||
|
Provincia |
Impuesto |
Impuesto |
Población |
Imp a renta/ PEL (Pesos) |
|
Pinar del Rio |
124,8 |
120,7 |
361848 |
678 |
|
Artemisa |
78,1 |
74,3 |
316046 |
482 |
|
La Habana |
540,4 |
603,1 |
1322079 |
865 |
|
Mayabeque |
75,6 |
68,6 |
236315 |
610 |
|
Matanzas |
133,8 |
160,9 |
438461 |
672 |
|
Villa Clara |
168,5 |
175,3 |
476209 |
722 |
|
Cienfuegos |
105,6 |
75,9 |
253561 |
716 |
|
Sancti Spíritus |
88,8 |
105,3 |
286877 |
677 |
|
Ciego de Ávila |
93,1 |
69,4 |
270848 |
600 |
|
Camagüey |
154,9 |
102,5 |
484697 |
531 |
|
Las Tunas |
102 |
43,3 |
337993 |
430 |
|
Holguín |
199,5 |
105,4 |
641336 |
475 |
|
Granma |
138,6 |
78,5 |
521748 |
416 |
|
Santiago de Cuba |
171,5 |
93,2 |
656185 |
403 |
|
Guantánamo |
85,4 |
35,2 |
317451 |
380 |
|
Isla de la Juventud |
21 |
8,2 |
54453 |
536 |
|
Total |
2281,6 |
1919,8 |
6976107 |
602 |
|
Anexo
No. 4 Propuesta III. Participación en base a la situación económica
territorial (MMP) |
|||||||||
|
Provincia |
Base participación
rectificada |
Ingresos cedidos actualizados |
Gastos actividad presupuestada |
Participación |
Resultado |
||||
|
Caso A |
Caso B |
Caso C |
Caso A |
Caso B |
Caso C |
||||
|
Pinar del Rio |
547,6 |
911,8 |
852,0 |
55 |
164 |
27,4 |
115 |
224 |
87 |
|
Artemisa |
388,3 |
550,9 |
618,0 |
311 |
311 |
233,0 |
244 |
244 |
166 |
|
La Habana |
3920,2 |
2995,0 |
2726,0 |
39 |
196 |
19,6 |
308 |
465 |
289 |
|
Mayabeque |
322,3 |
424,3 |
466,0 |
161 |
193 |
96,7 |
119 |
152 |
55 |
|
Matanzas |
584,3 |
899,2 |
828,0 |
58 |
175 |
29,2 |
130 |
246 |
100 |
|
Villa Clara |
827,6 |
1012,3 |
1038,0 |
41 |
83 |
8,3 |
16 |
57 |
-17 |
|
Cienfuegos |
432,9 |
663,5 |
608,0 |
22 |
43 |
4,3 |
77 |
99 |
60 |
|
Sancti Spíritus |
394,8 |
549,2 |
664,0 |
39 |
118 |
19,7 |
-75 |
4 |
-95 |
|
Ciego de Ávila |
388,8 |
573,5 |
620,0 |
194 |
233 |
116,6 |
148 |
187 |
70 |
|
Camagüey |
586,0 |
804,7 |
1174,0 |
469 |
469 |
351,6 |
99 |
99 |
-18 |
|
Las Tunas |
374,4 |
545,0 |
787,0 |
337 |
337 |
299,6 |
95 |
95 |
58 |
|
Holguín |
816,6 |
989,4 |
1245,0 |
735 |
735 |
653,3 |
479 |
479 |
398 |
|
Granma |
518,7 |
752,3 |
1308,0 |
519 |
519 |
518,7 |
-37 |
-37 |
-37 |
|
Santiago
de Cuba |
775,9 |
1075,6 |
1648,0 |
776 |
776 |
775,9 |
203 |
203 |
203 |
|
Guantánamo |
316,6 |
397,2 |
810,0 |
317 |
317 |
316,6 |
-96 |
-96 |
-96 |
|
Isla
de la Juventud |
82,7 |
128,5 |
156,0 |
66 |
66 |
49,6 |
39 |
39 |
22 |
|
Total |
11277,4 |
13272,4 |
15548,0 |
4139 |
4735 |
3520 |
1863 |
2460 |
1244 |
Datos de la autora:
LOURDES DEL ROSARIO RODRIGUEZ RUIZ
Licenciada en Economía, Máster en
Finanzas, ha trabajado durante de 20 años en la atención a los presupuestos
locales, desde la actividad provincial y actualmente en el nivel central,
miembro de Honor de la Asociación de Economistas y Contadores de Cuba,
actualmente Diplomada en Administración Pública, desempeña el cargo de
Directora General de Atención Institucional en el Ministerio de Finanzas y
Precios.